Romina Sáez Tarea 3- Módulo investigación T1 2019

De Casiopea
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TítuloRESILIENCIA URBANA DE NUESTRAS CIUDADES COSTERAS
Del CursoMódulo Investigación T1 2019
CarrerasArquitectura
3
Alumno(s)Romina Saez

RESILIENCIA URBANA DE NUESTRAS CIUDADES COSTERAS

Romina Sáez Margotta. Estudiante de Arquitectura. Módulo de Investigación. Profesora Ursula Exss.

Tsunami romina saez.jpg

Imagen obtenida en: http://images-mega.mdstrm.com/2018/05/24/68907_1_5b072145b508c.jpg

ABSTRACT

Chile es un país acostumbrado a los desastres naturales. Su condición geológica y cualidades tectónicas son responsables de una larga historia de terremotos y tsunamis a lo largo de todo el territorio. Uno de los eventos más destructivos de la última década, fue el terremoto y posterior tsunami del 27 de febrero del año 2010, que devastó varias localidades costeras de la región del Maule y Bío-Bío, dejando en evidencia la vulnerabilidad y escasa planificación urbana. Además debemos considerar que las marejadas cada vez son más intensas y frecuentes, producto del cambio climático y fenómenos naturales extremos, eventos que causan grandes daños en la infraestructura costera. Ante esta realidad nos preguntamos: ¿cómo se ha desarrollado la resiliencia urbana en nuestras ciudades costeras? Una “ciudad resiliente” es aquella capaz de adaptar su estructura urbana para poder sobreponerse a una catástrofe. Históricamente, las ciudades costeras devastadas se han reconstruido en el mismo lugar, debido a la fuerte dependencia de la economía local y la habitabilidad. Consecuentemente los “riesgos” están presentes y debemos tomar conciencia de ellos, para implementar medidas que permitan atenuar los posibles impactos en la ciudad. La catástrofe del 27F marcó un comienzo en cuanto al desarrollo de normativas e instrumentos de planificación territorial que incluyen regulaciones y recomendaciones para mitigar los efectos inundaciones y tsunamis. En el proceso de reconstrucción de las localidades devastadas, se incorporaron modificaciones al Plan Regulador Comunal (instrumento de planificación), se desarrollaron Planes de Reconstrucción Sustentable (instrumento de reconstrucción) y Planes de Protección Civil ante Tsunami (instrumento de emergencia). Además se propusieron medidas de carácter preventivo enfocadas a otras ciudades del país, se actualizaron los planos de seguridad y evacuación y se realizaron simulacros de evacuación en algunas zonas costeras. El conocimiento de las medidas de mitigación implementadas en nuestro país, nos permite desarrollar un proyecto arquitectónico sustentable en el borde costero. El proyecto de título contempla el desarrollo de un espacio público en la desembocadura del Estero de Viña del Mar, que permita la evacuación vertical en caso de tsunami.

PALABRAS CLAVE: ciudades costeras, tsunami, resiliencia y planificación urbana

INTRODUCCIÓN

Las condiciones geológicas de Chile nos definen como un país sísmico, acostumbrado a enfrentar catástrofes naturales. Esta condición ha generado un constante aprendizaje sobre cómo enfrentar el riesgo, considerando aspectos en situación de emergencia, como la identificación de zonas seguras, los procesos de reconstrucción y el constante perfeccionamiento de nuestra normativa antisísmica. Sin embargo el riesgo de tsunami no ha sido considerado de igual forma, y nuestras ciudades costeras han sido devastadas dejando en evidencia su vulnerabilidad y escasa planificación urbana. Además los últimos años hemos presenciado mayor intensidad de temporales y marejadas, probablemente relacionados al cambio climático. Las marejadas son el resultado de perturbaciones en el océano, generadas por el viento, que se desplazan hacia las costas, transformándose en olas con gran poder erosivo. Cuando el borde costero está constituido por arena de playas o dunas, la energía de las olas logra disiparse. Sin embargo, cuando la defensa costera está constituida por murallones, el impacto de las olas es mayor y aumenta la fuerza con que se recoge el mar, generando socavamiento de estas estructuras. “Los diques y rompeolas pueden ser de gran utilidad para enfrentar la mayor intensidad de los fenómenos naturales que afectan nuestras costas”. (Merino, H., 2018). El riego de sismo, tsunami y los efectos del cambio climático debe ser considerado en la planificación de nuestras ciudades costeras, para poder minimizar futuros desastres. Debemos internalizar el riesgo, es decir, ser capaces de adaptarnos a estos cambios y prepararnos para futuras amenazas.

RESILIENCIA URBANA EN CIUDADES COSTERAS

Cuando hablamos de ciudades costeras debemos tener presente la existencia un fuerte vínculo entre el mar- la actividad pesquera- y el habitante. Por esta razón el territorio volverá a ser habitado y la ciudad se reconstruirá en el mismo lugar, sin importar los riesgos ni las catástrofes que ocurran en el lugar. “La necesidad de reconstruir en zonas costeras con presencia de riesgos no resulta ser una opción, sino más bien, la única forma de conciliar la dependencia de las economías costeras con la cultura de habitarlo. Cambiar este patrón de ocupación del territorio no resulta viable y se contrapone a lo más profundo y misterioso de la cultura del litoral.“ (Baeriswyl, S., 2014) Bajo esta premisa de habitabilidad, debemos tener presente que la vulnerabilidad de nuestras ciudades costeras no solo depende de las condiciones geográficas, geológicas y climáticas. El problema radica en la forma en que habitamos el territorio. La densificación e informalidad urbana, la ocupación de territorios que no presentan condiciones apropiadas para ser habitados, constituyen un riesgo para la vida y el patrimonio de las personas. El mayor problema para enfrentar estas situaciones de amenaza son los altos costos asociados a las soluciones. Por eso en muchos casos las medidas se aplican cuando la ciudad ya ha sido afectada y se debe reconstruir. De esta forma la planificación urbana se realiza considerando algunas modificaciones a escala local, dentro de un escenario de reconstrucción, sin las condiciones necesarias para su correcta implementación. “Chile es uno de los países con mayor riesgo de eventos naturales catastróficos. Los enormes daños ponen en cuestionamiento la efectividad de los instrumentos de planificación territorial y el modelo actual de gestión de las ciudades. En el futuro habrá que incluir la variable del riesgo en toda la reglamentación del suelo urbano, habrá que desarrollar nuevas herramientas para la gestión urbana resiliente y éstas deberán convivir con los múltiples problemas de las ciudades, entre otros la informalidad que termina apoderándose del crecimiento de las ciudades, ante un Estado aún débil en materia de regulación y control del desarrollo urbano”. (Baeriswyl, S., 2014) Uno de los eventos más destructivos de la última década, fue el terremoto y posterior tsunami del 27 de febrero del año 2010, que devastó varias localidades costeras de la región del Maule y Bío-Bío, dejando en evidencia la vulnerabilidad y escasa planificación urbana. La reconstrucción de estas localidades se realizó bajo el concepto de resiliencia urbana, es decir, enfocándose en la pronta recuperación de las ciudades considerando algunos aspectos de adaptación frente a futuras amenazas. La resiliencia urbana reconoce cuatro instancias dentro de un evento catastrófico, estas son: preparación, resistencia, recuperación y adaptación. La reconstrucción incluyó medidas de mitigación, como defensas costeras, lomajes y bosques de mitigación, emplazados en la primera línea de impacto de un posible nuevo maremoto. “Para definir el diseño de la mejor solución de mitigación en cada una de las localidades afectadas, se emplearon diversos criterios, entre otros, la disponibilidad de espacio para desarrollar algún tipo de medida estructural de protección, la efectividad de la misma y su factibilidad técnica, social y económica. Pero sin duda alguna, el principal criterio lo constituyó la efectividad de cada solución para reducir los impactos adversos sobre la ciudad, para lo cual cada solución fue sometida a una verificación hidrodinámica que valido la implementación de la estrategia de mitigación. Los resultados de estas modelaciones permitieron a optimizar los diseños y en algunos casos descartar medidas estructurales por su alto costo, o bien, por la complejidad técnica de su implementación. En algunos casos como en la localidad de Dichato, fue necesario diseñar soluciones inéditas a nivel urbano en Chile, como una defensa costera junto a un bosque de mitigación a todo lo largo del frente costero. Si bien esta solución demostró atenuar significativamente los indicadores de impacto, esto no significa que esta localidad sea invulnerable. Es preciso reafirmar una vez más, que el objetivo de estas medidas es sólo la reducción de los daños en las estructuras urbanas, al umbral que permite la recuperación y puesta en servicio de las edificaciones y de la infraestructura pública, luego de ser perturbadas.” (Baeriswyl, S., 2014) El proceso de reconstrucción post- tsunami comenzó con el levantamiento de información realizado por las escuelas de arquitectura y luego validado por las comunidades. Con estos antecedentes se elaboraron planes maestros para cada localidad afectada. En este proceso participaron municipalidades, el MINVU, universidades y consultoras urbanas, sin un marco regulador a escala nacional, por lo cual existen similitudes y diferencias entre ellos. “Durante el año 2010 se elaboraron en Chile en total 137 planes de reconstrucción: 25 Planes de Reconstrucción del Borde Costero (PRES), 2 Planes de Reconstrucción Interiores para las ciudades de Talca y Curicó (PRE) y 110 Planes de Regeneración Urbana (PRU) para pequeñas y medianas localidades costeras e interiores” (MINVU, 2012). “Los planes de reconstrucción sustentable (PRES) establecen un marco de diseño urbano, definiendo para cada localidad su estructura urbana, uso de suelo, sistema de transporte y espacios públicos, infraestructura y área de crecimiento y expansión urbana. Asimismo, muchos planes de reconstrucción incluyen políticas públicas y proyectos que reducen el impacto de tsunami y otros desastres naturales como remoción en masa e inundación de río.” (Herrmann, M., 2016). En cada PRES establece los proyectos que debían realizarse, señalando sus tiempos de ejecución, el responsable de su construcción, plazo de entrega y costos. Otorgando una visión desde lo general hasta lo particular. Todos los PRES se establecieron estrategias de evacuación, con diferentes criterios en cuanto a las características de las vías de evacuación- vía pública o privada, dimensiones de calles, soterramiento de cables, etc.-, y con diferentes resultados en las estimaciones de niveles de inundación, para una misma zona, debido a que los estudios y simulaciones fueron realizados por diversas entidades, con metodologías y criterios propios. El 88% de los PRES han incorporado propuestas de mitigación anti-tsunami, entre las cuales se encuentra la implementación de muros, parques, bosques y/o dunas de mitigación, pero cada propuesta aplica un criterio diferente. “Un ejemplo es el caso de Constitución, donde se proyecta un parque de mitigación de 35 hectáreas con un costo estimado de 20.000 millones de pesos chilenos; otro ejemplo es Dichato con un bosque de mitigación de 2 hectáreas y de un costo estimado de 550 millones de pesos chilenos”. (Herrmann, M., 2016). Sin embargo, los anchos de ambos parques son insuficientes para reducir efectivamente la energía de un futuro tsunami, dado que un bosque de mitigación debe tener un ancho mínimo de 50 metros (Forbes and Broadhead, 2007: p.10; Tanaka et al., 2007: p.35). Lamentablemente estás propuestas son difíciles de implementar y en la mayoría de los casos no se ha desarrollado. El 54% de los PRES ha establecido normativa urbanística tsunami resistente en cuanto a las viviendas en zona de riesgo. En algunos planes se señala que “deben tener fundaciones con primeros pisos de albañilería o hormigón armado (Talcahunao y Constitución) o ser vivienda anti-tsunami palafítica (Región del Bío-Bío). Sin embargo, dado que no existen normas técnicas y estándares tsunami-resistentes a escala nacional, las normativas propuestas a escala local varían significativamente entre las distintas localidades y no están fundadas en estudios técnicos.” (Herrmann, M., 2016) Solo en 4 PRES se aplicaron restricciones de uso residencial y de equipamiento público- como colegios, hospitales, ect.-, en zona de inundación. Pelluhue fue una de las pocas comunas que realizó modificaciones en la ordenanza del Plan Regulador Comunal. Estas modificaciones han permitido repoblar el sector costero de manera más segura. Las viviendas han modificado su estructura permitiendo que el agua fluya por la planta baja, entre sus pilares, desplazando las habitaciones hacia un segundo nivel. Además se establecieron sectores destinados a áreas verdes, y las familias fueron trasladadas hacia otros sectores más seguros. “En cuanto a la representación de la ciudadanía, se observa que todos los PRES declaran que la participación ciudadana constituye uno de los elementos más relevantes del proceso de reconstrucción. Sin embargo, la ciudadanía fue informada y consultada, pero no se observa un proceso de negociación y toma de decisión en conjunto entre funcionarios públicos y la ciudadanía en la elaboración de los PRES.” (Herrmann, M., 2016).

Ficha N°1: CAMBIO CLIMÁTICO: LOS DESAFÍOS DE LAS COSTAS DE CHILE

Merino, H. (2018) Cada vez más seguido y con más fuerza las costas de Chile se ven enfrentadas a temporales, marejadas, tsunamis, aluviones, aumento del nivel del mar, acidificación de los océanos y condiciones climáticas extremas. ¿Qué responsabilidad le cabe al cambio climático de todos estos fenómenos? ¿Qué futuro le deparan a nuestras playas y ciudades costeras? ¿Estamos preparados para el peor escenario? Científicos chilenos responden. Los 6.435 kilómetros de costa de Chile tienen una larga historia de desastres naturales. Por su condición geológica y cualidades tectónicas, los terremotos y tsunamis han sido una constante en toda la historia del país. Pero por su geografía y variedad de climas, el litoral chileno también está expuesto a temporales, marejadas, aluviones y eventos climatológicos extremos provocados por los fenómenos de El Niño y La Niña. Como si esto no fuera suficiente, en las últimas décadas, una nueva amenaza —más lenta y silenciosa, pero no menos catastrófica— se cierne por nuestras costas: el aumento del nivel del mar; inducido por el aumento de la temperatura de los mares, como efecto del cambio climático. Los expertos aseguran que un aumento del nivel medio del mar, más una combinación de fenómenos naturales extremos sumado a malas decisiones humanas, pueden tener consecuencias devastadoras a lo largo del litoral chileno. Inundaciones de bordes costeros, humedales y suelos agrícolas; daños de gran magnitud en infraestructura portuaria y urbana; retrocesos, pérdidas y erosión de playas; levantamientos y hundimientos de la costa; muerte de peces, pájaros, plantas y vidas humanas, son algunas de las consecuencias asociadas a estos fenómenos. Temporales, marejadas, tsunamis, aluviones, aumento del nivel del mar, El Niño y La Niña. Todos estos fenómenos están presentes e interactúan permanentemente a lo largo del litoral chileno. No todos están relacionados con el cambio climático. No obstante, cuando se producen alteraciones meteorológicas tan notables y persistentes como las que han afectados las costas de Chile durante los últimos años todas las sospechas se dirigen hacia el cambio climático. LA ZONA COSTERA DE NUESTRO PAÍS SIEMPRE HA ESTADO EXPUESTA A FENÓMENOS NATURALES COMO: TEMPORALES, MAREJADAS, TSUNAMIS, ALUVIONES, AUMENTO DEL NIVEL DEL MAR, EL NIÑO Y LA NIÑA. LOS ÚLTIMOS AÑOS HEMOS PRESENCIADO MAYOR INTENSIDAD DE ESTOS FENÓMENOS, PROBABLEMENTE ESTOS CAMBIOS ESTÉN RELACIONADOS AL CAMBIO CLIMÁTICO, POR LO CUAL DEBEMOS SER CAPACES DE ENFRENTAR ESTAS NUEVAS CONDICIONES Y EVITAR ACCIONES QUE CAUSEN DAÑO AL MEDIO AMBIENTE.

LAS MAREJADAS

En los últimos años los “visitantes” que desnudaron la escasa planificación urbana de las zonas costeras han sido las marejadas. Generadas por violentas ráfagas de vientos, grandes olas —algunas de ellas superiores a 5 metros de altura— rompen con inusitada fuerza las costas de Chile, destruyendo obras marítimas e infraestructura urbana, erosionando playas y obligando a las autoridades al cierre de balnearios y puertos a fin de evitar la pérdida de vidas humanas. Desde el punto de vista oceanográfico, las marejadas es el oleaje que se manifiesta en las zonas costeras como consecuencia de las perturbaciones del nivel del mar generadas en otro lugar del océano por efecto del viento. En Chile, la mayor cantidad de eventos de este tipo ocurren entre mayo y agosto, alcanzando su máximo en junio. No las originan ni el cambio climático ni El Niño, pero ambos fenómenos pueden intensificar su fuerza y alargar la temporada. LAS MAREJADAS, SON EL RESULTADO DE PERTURBACIONES EN EL OCÉANO, GENERADAS POR EL VIENTO, QUE SE DESPLAZAN HACIA LAS COSTAS, TRANSFORMÁNDOSE EN OLAS SUPERIORES A LOS 5 METROS DE ALTURA.

EROSION Y REDUCCIÓN DE PLAYAS

Las playas no solo son buenas para el turismo. Por su naturaleza son el mejor sistema de defensas costeras, y si estas reducen su nivel de arenas, se incrementará el poder erosivo de las olas, de manera tal que la pérdida de arena disminuye la capacidad de defensa de las costas y puede producir un efecto equivalente a un aumento del nivel del mar. Y esto es lo que parece está sucediendo en Viña del Mar con el estero Marga Marga que ahora se encuentra embancado. “La arena de que goza Viña del Mar se debe en gran parte al aporte del estero. Por eso preocupa la extracción de áridos y la intervención constante de este afluente. Además el proyecto Margamar, que considera la construcción de una marina en su desembocadura, no ha ofrecido una solución satisfactoria al aporte sedimentario en las playas. Creo que las autoridades no tienen conciencia de ese problema”, nos dice el ingeniero civil oceánico de la Universidad de Valparaíso, Mauricio Molina, quien ha monitoreado el comportamiento de las arenas en diferentes balnearios del litoral central y según sus registros “las marejadas de agosto de 2015 produjeron en promedio una disminución vertical de 3 metros de arena de las playas. En términos horizontales, los retrocesos registrados anduvieron en el orden de los 10 a 30 metros”. No obstante, Molina aclara que es el mismo oleaje el que se encarga de devolver la arena a las playas y recuperar la superficie dañada, incluso un tsunami puede apurar ese proceso como ocurrió en 2015 con las playas de Avenida del Mar en La Serena, afectadas meses antes por fuertes temporales. Las autoridades locales estimaban que la recuperación de los socavones provocados por las marejadas de agosto de 2015 demorarían cinco años, pero el tsunami devolvió la arena mucho antes de lo esperado. El Dr. Eduardo Jaramillo coincide con Molina y agrega a las dunas como las mejores defensas naturales contra los tsunamis y las marejadas. Sin embargo, el experto se muestra crítico con las autoridades “que han cedido a la presión inmobiliaria obviando el impacto que pueden traer a las ciudades el que desaparezcan las dunas y las playas”. EL PODER EROSIVO DE LAS OLAS SE DISIPA EN LA ARENA DE PLAYAS Y DUNAS, QUE ACTÚA COMO DEFENSA COSTERA. LAS INTERVENCIONES DEL ESTERO DE VIÑA DEL MAR AFECTAN ESTE ECOSISTEMA Y DISMINUYEN LA CAPACIDAD DEFENSIVA DE LA COSTA.

SISTEMAS DE DEFENSAS COSTERAS

Los sistemas de defensas costeras están siendo sometidos a situaciones extremas en distintas lugares del litoral chileno. En los próximos años estas protecciones cobrarán especial importancia, a medida que el ascenso del nivel del mar se siga acelerando y los temporales y marejadas aumenten en intensidad. Esto representará un reto para el Estado de Chile, dado que los diques y rompeolas son por lo general costosos de construir y en nuestro país la ingeniería marítima es una disciplina reciente, con pocos profesionales capacitados para hacer proyectos considerando la mayor intensidad de desastres naturales. Por esta razón Patricio Winckler, quien también tiene un Máster en Ingeniería de Puertos y Costas y participa junto a otros científicos en la elaboración de un mapa de oleaje para Chile, cree importante que el país disponga de un registro permanente del clima de las olas que arriban a nuestras costas y se validen los escasos modelos de predicción de oleaje disponibles para lugares puntuales en nuestras costas, debido a que no todas las zonas son afectadas de la misma manera. “En ciertos bordes costeros puedes decir aquí se puede hacer tal cosa y aquí no. Es básico saber que el litoral costero tiene matices”. En la actualidad el Ministerio de Obras Públicas trabaja con asesores japoneses, junto a expertos de la Municipalidad de Viña del Mar en el diseño de nuevas defensas costeras que pueden resistir el creciente fenómeno de marejadas que se han registrado en los últimos años en la ciudad jardín. Al respecto, el ingeniero civil oceánico de la Universidad de Valparaíso, Mauricio Molina, es partidario de que estas defensas “no se construyan tan cerca del mar, ni sean murallones, porque el mar golpea con fuerza, y se recoge arrastrando mayor cantidad de arena. Esto produce el socavamiento de las defensas y su posterior colapso”, asegura. En esto parece coincidir el director de Operaciones y Servicios de la Municipalidad de Viña del Mar, Patricio Moya, quien adelantó que las soluciones que se están planteando “no serán muros altos, pero sí más profundos, similares a los que se construyeron en Dichato, zona arrasada por el tsunami de 2010”. LOS DIQUES Y ROMPEOLAS PUEDEN SER DE GRAN UTILIDAD PARA ENFRENTAR LA MAYOR INTENSIDAD DE LOS FENÓMENOS NATURALES QUE AFECTAN NUESTRAS COSTAS. SE DEBE TENER PRESENTE QUE CUANDO SE CONSTRUYEN MURALLONES Y LAS OLAS CHOCAN EN ELLOS, LA FUERZA CON QUE SE RECOGE EL MAR GENERA SOCAVAMIENTO DE ESTAS ESTRUCTURAS.

ACIDIFICACIÓN DE LOS OCÉANOS

La acidificación de los océanos y el cambio climático está generando grandes desastres en la industria de cultivos acuícolas y los ecosistemas marinos. Existe suficiente evidencia científica que demuestra que la quema de petróleo, carbón o gas, transforma rápidamente la química básica de los océanos, lo que hace que el agua sea más ácida y tenga menos oxígeno. El Dr. Luis Cubillos del Departamento de Oceanografía de la Facultad de Ciencias Naturales y Oceanográficas de la Universidad de Concepción, advierte que el cambio climático y la acidificación de los océanos en Chile “están ocurriendo; y están afectando las actividades del sector pesca y acuicultura, y se proyecta una intensificación de sus efectos”. ¿Qué podemos hacer? Junto con reducir nuestros altos niveles de consumo y generar más conocimiento oceanográfico en torno a los efectos del cambio climático en los mares australes, es necesario implementar una política nacional destinada a proteger, mantener y restablecer la salud de los ecosistemas marinos, poniendo límites a la sobrepesca y a la producción acuícola intensiva, además de crear áreas marinas protegidas; tres pasos esenciales para prevenir los efectos de la intensificación de fenómenos que asedian la costa y los recursos marinos de nuestro país y el planeta. NUESTRA CONTAMINACIÓN REPERCUTE EN LAS AGUAS DE LOS OCÉANOS, EL CAMBIO CLIMÁTICO, LA ACIDIFICACIÓN Y LA PÉRDIDA DE OXÍGENO, PONEN EN RIESGO LOS ECOSISTEMAS MARÍTIMOS. NUESTRA RELACIÓN CON EL MAR DEBE SER REEVALUADA EN TODOS SUS ASPECTOS PARA PODER LOGRAR SUSTENTABILIDAD.

Ficha N°2: RESILIENCIA URBANA; APRENDER A HABITAR CON LAS AMENAZAS DE LA NATURALEZA. LA EXPERIENCIA DEL TERREMOTO Y TSUNAMI DE 2010 EN LAS COSTAS DEL BIO-BIO

Baeriswyl, S. (2014)

INTRODUCCIÓN

Chile ha sido recientemente asolado por catástrofes naturales de gran magnitud, que han tenido como denominador común a las ciudades. Estos eventos naturales han dejado una huella de enorme destrucción, pero ante todo han desnudado una realidad urbana del país, que incomoda y de la cuál incluso nos debiéramos sentir avergonzados. En efecto, la destrucción de las ciudades costeras por el tsunami del 27 de febrero de 2010, o el incendio en los cerros de Valparaíso de abril de 2014, son la vivencia alarmante de una política pública más enfocada, o bien, de la ausencia absoluta de ella en todo lo referente a planificación urbana y gestión de riesgos. Es muy difícil comprender que un país como Chile, con una historia tan larga de catástrofes naturales, no haya forjado una cultura de la planificación urbana en coherencia con esta condición de nuestro territorio. Tenemos una gran experiencia en procesos de reconstrucción, pero pareciera que no hemos sido capaces de transformar estas- con sus errores y aciertos- en aprendizajes, en métodos, en estrategias o políticas públicas con un enfoque urbano, capaz de entregarles a la ciudades mejores condiciones para sobrellevar las amenazas de la naturaleza. Esto debiera ser una de las principales preocupaciones de la planificación urbana en Chile, ya que la vulnerabilidad de las ciudades pone en juego lo más básico del bienestar y calidad de vida de las personas, cuál es, la seguridad de su vida y de su patrimonio. NUESTRO PAÍS TIENE UNA LARGA HISTORIA DE CATÁSTROFES NATURALES, TENEMOS MUCHA EXPERIENCIA EN SU RECONSTRUCCIÓN, PERO DEBEMOS DESARROLLAR MEJORES CONDICIONES PARA ENFRENTAR FUTURAS AMENAZAS DE LA NATURALEZA, HERRAMIENTAS COMO PLANIFICACIÓN URBANA Y GESTIÓN DE RIESGOS, PERMITEN TOMAR DECISIONES PARA MINIMIZAR FUTUROS DESASTRES.

LOS CAMBIOS DEL PLANETA

Existe una discusión aún abierta sobre el origen de los cambios que está experimentando nuestro planea, sin embargo nadie puede discutir el hecho cierto de un aumento en la ocurrencia de fenómenos naturales catastróficos. La aseguradora alemana Munich RS registró entre los años 1980 y 2011 un aumento cercano al 250% en la ocurrencia de eventos catastróficos, asociado directamente a fenómenos climáticos. Por otro lado, esto coincide con un aumento progresivo del crecimiento de la población y su concentración en ciudades. En efecto, el Banco Mundial estimó que en la actualidad el 54% de la población del planeta es urbana y la proyección cifra ésta en 60% para el año 2030. En la actualidad Latinoamérica ya alcanza el 74% y en países como Chile, Uruguay, Argentina es una realidad que supera el 86% de sus habitantes. No sabemos realmente, si las transformaciones en el planeta son una consecuencia de la forma en la cual lo estamos habitando, pero tenemos certeza que la forma de hacer ciudades está aumentando su vulnerabilidad. Por cierto, la mayor concentración de población en territorios más densamente poblados, la informalidad urbana y la ocupación de territorios sensibles, está aumentando la vulnerabilidad de las ciudades y producen un efecto de amplificación frente a eventos naturales, transformando estos en catástrofes urbanas de proporciones. En este contexto nos preguntamos: ¿estamos conscientes de esta amenaza y los efectos que puede producir sobre las ciudades? ¿Estamos preparados para enfrentar fenómenos naturales más adversos que el pasado? y ¿está siendo la vulnerabilidad considerada en la planificación urbana de nuestras ciudades?. Los hechos recientes demuestran que la mayoría de nuestras ciudades son vulnerables y que no están preparadas para enfrentar situaciones de amenaza. Aun cuando los criterios de riesgos naturales, han estado siempre presente en la doctrina de la planificación tradicional, pareciera ser que esto no ha sido suficiente para reducir la vulnerabilidad de las ciudades. Sin embargo hay que tener presente que esta dimensión no es fácil de sostener en la discusión urbana del día a día. Primero, por tratarse de amenazas, que siempre serán potenciales, hasta que no ocurra el evento catastrófico que justifique y valide su importancia. Segundo, porque en el intertanto, esta hipótesis de riesgo debiera llevarnos a asumir decisiones humanas, a veces de elevado costo económico y político, como por ejemplo: la intervención en los barrios más vulnerables, la relocalización de población y la implementación de medidas de mitigación, las cuales al ser sustentadas solo en una hipótesis de ocurrencia pueden ser postergadas, frente a otras prioridades de mayor oportunidad social y política. Lo anterior representa la principal amenaza para el desarrollo de planes urbanos más consistentes en materia de riesgos naturales, y puede implicar postergar esta decisión hasta los hechos consumados, es decir, actuar cuando el evento ocurra, sin medir el costo económico, social e incluso político que esto pueda representar. Esta última forma de pensar la ciudad, es sin duda alguna, la más irresponsable y lleva a la mayor vulnerabilidad y peligro de destrucción de la ciudad. SI SÓLO EVALUAMOS LA VULNERABILIDAD DE LAS CIUDADES DESDE EL PUNTO DE VISTA URBANO, SIN TENER EN CUENTA LA MAYOR INTENSIDAD DE LOS FENÓMENOS NATURALES, ENCONTRAMOS UN AUMENTO EN SU VULNERABILIDAD DEBIDO A LA DENSIFICACIÓN E INFORMALIDAD URBANA Y A LA OCUPACIÓN DE TERRITORIOS QUE NO PRESENTAN CONDICIONES APROPIADAS PARA SER HABITADOS. EL MAYOR PROBLEMA PARA ENFRENTAR LAS SITUACIONES DE AMENAZA SON LOS ALTOS COSTOS ASOCIADOS A LAS SOLUCIONES. POR ESO EN MUCHOS CASOS LAS MEDIDAS SE APLICAN CUANDO LA CIUDAD YA HA SIDO AFECTADA Y SE DEBE RECONSTRUIR. ESTA MODALIDAD IMPLICA PONER EN RIESGO LA VIDA Y EL PATRIMONIO DE LAS PERSONAS.

LA EXPERIENCIA EN CHILE

Chile es uno de los países con mayor riesgo de eventos naturales catastróficos. Los enormes daños ponen en cuestionamiento la efectividad de los instrumentos de planificación territorial y el modelo actual de gestión de las ciudades. En el futuro habrá que incluir la variable del riesgo en toda la reglamentación del suelo urbano, habrá que desarrollar nuevas herramientas para la gestión urbana resiliente y éstas deberán convivir con los múltiples problemas de las ciudades, entre otros la informalidad que termina apoderándose del crecimiento de las ciudades, ante un Estado aún débil en materia de regulación y control del desarrollo urbano.

LA DISCUSIÓN URBANA PARA LA RECONSTRUCCIÓN

La catástrofe chilena del 2010 y la discusión posterior para definir la forma de reconstruir el borde costero, maduró sensatamente en un desafío, cuál es, reconstruir ciudades internalizado adecuadamente las condiciones de riesgo presente en el sitio urbano y de este modo de volver la habitabilidad a la zonas costeras. La cultura urbana de habitar los territorios será siempre más persistente que su adversidad, y aun cuando el sentido de arraigo parecer ha ido más allá de las fronteras de los razonable, debemos aceptar que es parte de nuestra forma de construir el hábitat. La necesidad de reconstruir en zonas costeras con presencia de riesgos no resulta ser una opción, sino más bien, la única forma de conciliar la dependencia de las economías costeras con la cultura de habitarlo. Cambiar este patrón de ocupación del territorio no resulta viable y se contrapone a lo más profundo y misterioso de la cultura del litoral. ¿CÓMO DEVOLVER LA HABITABILIDAD A LAS CIUDADES COSTERAS DEVASTADAS POR EL TSUNAMI 27F?

LA RESILIENCIA URBANA

Internalizar el riesgo en el diseño de la ciudad, significa construir ciudades bajo el concepto de resiliencia, entendida ésta como la capacidad de una estructura para recuperarse, luego de una perturbación como el caso de un terremoto y a tsunami. Asumiendo que el riesgo “cero” no existirá jamás, es razonable internalizar la ocurrencia de éste en la planificación de la ciudad, estableciendo medidas estructurales y no estructurales que permitan atenuar los posibles impactos en la ciudad, pero ante todo mejorando las capacidades de ella para enfrentar una situación de catástrofe; antes, durante y después de un siniestro. En efecto, la resiliencia centra su enfoque en las normas de recuperación de una ciudad y no necesariamente la forma de protección de ella. La experiencia chilena y particular la japonesa, demuestran que no es posible proteger una ciudad de los impactos de tsunami, incluso contando con los recursos técnicos y económico es para implementar costosas medidas de mitigación. Consecuentemente las estrategias urbanas debieran enfocarse en las transformaciones tácticas de una ciudad, en especial de aquellas que faciliten una recuperación temprana, posterior una catástrofe. Este concepto entendido de esta manera, permite una adaptación de la estructura urbana en forma selectiva y más gradual en el tiempo. La importancia de ese concepto se comprende con mayor claridad al evaluar el estado de “inmovilidad” que puede producir una catástrofe en las ciudades, como por ejemplo lo ocurrido en la ciudad de Talcahuano posterior al sismo y Tsunami de 2010. Siendo Talcahuano una ciudad puerto y pilar de la economía de la región del Bío-Bío, experimentó un nivel de daños tan elevado en sus puntos vitales que dejó a la ciudad sin posibilidades de restablecer su funcionamiento, aún después de 10 meses ocurrida la catástrofe. En otras palabras, la magnitud de los daños producidos por el tsunami en la infraestructura, en las edificaciones y en las redes de servicios, impidieron que la ciudad pudiera recuperar su funciones básicas y prestar sus servicios, asumiendo costos sociales y económicos, tan o más altos que las pérdidas materiales provocadas por el propio siniestro. Similares costos de tipo social económico son evidentes, cuando los habitantes afectados por una catástrofe no pueden retornar a sus hogares destruidos, debiendo permanecer por años en campamentos de emergencia a la espera de obtener una nueva vivienda. Esta realidad significó en el caso de la región del Bío-Bío acoger a más de 4.100 familias en aldeas de emergencia, en algunos casos hasta por 4 años. Lo anterior valida un enfoque de la planificación urbana para la ciudades costeras centrado en la resiliencia y en la recuperación temprana, por encima de un enfoque centrado exclusivamente en la seguridad, el cual por el momento, sería inviable en la realidad de las ciudades costeras. LA RESILIENCIA SE ENFOCA EN LA PRONTA RECUPERACIÓN DE LAS CIUDADES.

HERRAMIENTAS DE RECONSTRUCCIÓN

Para responder a los requerimientos de un proceso de reconstrucción urbana resulta fundamental contar con herramientas de planificación adecuadas Por un lado, hay que descartar las herramientas tradicionales basadas en planos normativos como los planes de reguladores, ya que resultan inoperantes en tiempos de emergencia y sobre todo en la fase temprana de reconstrucción. En esta fase, se hace necesario contar ante todo con instrumentos de planificación capaces de “organizar”. En efecto, estos instrumentos de tener la capacidad de ordenar el trabajo de muchas instituciones involucradas en el proceso de reconstrucción. También se necesita que estos instrumentos sean sencillos y que permitan dar coherencia del trabajo asociativo y sus soluciones. Estos deben permitir priorizar las inversiones y finalmente ayudar a sincronizar la ejecución de todas las tareas en una línea de tiempo. En este contexto, el trabajo mediante planes maestros resultó ser funcional para el proceso de reconstrucción. En términos simples se trata de un plano, en el cual se identificaron todas las obras necesarias para la recuperación de las localidades afectadas. En este plan, cada obra no sólo tributa en una idea matriz para la recuperación integral del conjunto urbano, sino también está asociado a proyectos, con sus costos, actores responsables y los plazos para su ejecución. Si bien estos instrumentos no ofrecen nada nuevo, su rol fue ordenar la actuación de los múltiples factores intervinientes en el proceso de reconstrucción urbana. Se debe en el presente con proceso de reconstrucción, especialmente la fase de post emergencia, puede ser caótico en materia de coordinación de actores, en el manejo de recursos y en la programación de las obras. Se puede afirmar que en estos procesos es el problema no es la falta de medios económicos, ni humanos para abordar las tareas, sino por el contrario, el exceso desordenado de actores que intentan desde su propia óptica, disciplina o institución resolver un mismo problema. Los planes maestros pueden contribuir a visibilizar las tareas en forma de proyectos, acotados y gravitando en una matriz, lo que finalmente facilita el trabajo asociativo. En el caso de la región del Bío-Bío, se elaborar un 18 planes maestros, uno para cada localidad afectada, sobre la base de un diagnóstico elaborado, gracias al trabajo de 5 a escuelas de arquitectura y toda la fuerza de trabajo de sus estudiantes, quienes en 45 días, construyeron una plataforma de información de cada localidad, que pasó a llamarse Carta Refundacional, y que luego fueron validadas por las comunidades locales a través de eventos participativos simples, que definieron los principales valores locales, sus problemas y prioridades para el futuro.” Los planes maestros se transformaron en herramientas de rápida elaboración, qué 90 días de ocurrida la catástrofe ya se encontraban concluidos para la mayoría de las localidades. Cada plan maestro se elaboró sobre la base de proyectos estratégicos, validados por la comunidad. En el caso del borde costero del Bío-Bío estas iniciativas llegaron a sumar 240 proyectos de reconstrucción. En cada uno de estos proyectos se determinó su prioridad, la institución encargada y el momento de su ejecución. EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN COMENZÓ CON UN LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN, QUE FUE REALIZADO POR 5 ESCUELAS DE ARQUITECTURA Y LUEGO VALIDADO POR LAS COMUNIDADES. A PARTIR DE ESTA INFORMACIÓN SE REALIZARON 18 PLANES MAESTROS, UNO PARA CADA LOCALIDAD AFECTADA. EN CADA PLAN SE INDICABAN LOS PROYECTOS QUE DEBÍAN REALIZARSE, SEÑALANDO SUS TIEMPOS DE EJECUCIÓN, EL RESPONSABLE DE SU CONSTRUCCIÓN, PLAZO DE ENTREGA Y COSTOS. OTORGANDO UNA VISIÓN DESDE LO GENERAL HASTA LO PARTICULAR.

OBRAS DE MITIGACIÓN

Sustentado en el principio de resiliencia urbana, la reconstrucción de ciudades implicó incorporar en los planes maestros medidas de mitigación, las que se diseñaron con la finalidad de atenuar los efectos más destructivos de futuro tsunamis, asumiendo desde ya, que está amenaza estará siempre presente en el futuro de las ciudades costeras. Para ello fue necesario diseñar estructuras de mitigación, tales como defensas costeras, lomajes y bosques de mitigación, emplazados en la primera línea de impacto de un posible nuevo maremoto. Si bien, estas medidas pueden lograr importantes atenuaciones de los efectos destructivos, ellas no tienen la finalidad de eliminar el riesgo, siendo su principal misión, reducir los efectos más adversos, tales como la velocidad y la altura de la columna de agua que inunda las ciudades. Como ya se ha señalado en este artículo, el objetivo de las medidas de mitigación es alcanzar estándares de atenuación que emiten un daño controlado en la estructura urbana, y que ante todo faciliten posteriormente la recuperación de las áreas afectadas, mejorando de este modo su resiliencia. Los parámetros se resiliencia empleados para los planes maestros fueron el límite de velocidad de desplazamiento del agua (por debajo de los 2 m/seg ) y la altura de la columna de agua (no superior a 2m). Estos constituyen los estándares o límites para la resiliencia de una edificación y la supervivencia de las personas, habida cuenta que los registros del tsunami de 2010 en localidades como Dichato, mostraron columnas de agua por sobre los 7m. de altura y velocidades de hasta 6 m/seg, que explican la devastación y destrucción de esta localidad. Para definir el diseño de la mejor solución de mitigación en cada una de las localidades afectadas, se emplearon diversos criterios, entre otros, la disponibilidad de espacio para desarrollar algún tipo de medida estructural de protección, la efectividad de la misma y su factibilidad técnica, social y económica. Pero sin duda alguna, el principal criterio lo constituyó la efectividad de cada solución para reducir los impactos adversos sobre la ciudad, para lo cual cada solución fue sometida a una verificación hidrodinámica que valido la implementación de la estrategia de mitigación. Los resultados de estas modelaciones permitieron a optimizar los diseños y en algunos casos descartar medidas estructurales por su alto costo, o bien, por la complejidad técnica de su implementación. En algunos casos como en la localidad de Dichato, fue necesario diseñar soluciones inéditas a nivel urbano en Chile, como una defensa costera junto a un bosque de mitigación a todo lo largo del frente costero. Si bien esta solución demostró atenuar significativamente los indicadores de impacto, esto no significa que esta localidad sea invulnerable. Es preciso reafirmar una vez más, que el objetivo de estas medidas es sólo la reducción de los daños en las estructuras urbanas, al umbral que permite la recuperación y puesta en servicio de las edificaciones y de la infraestructura pública, luego de ser perturbadas. La implementación de las medidas de mitigación suelen tener un costo alto en todos los sentidos. En lo económico, porque estas obras presentan una gran inversión para las arcas fiscales. En lo urbano, porque cambia la fisonomía tradicional de las ciudades costeras, habituadas a valorar las vistas y el contacto directo con el paisaje. Pero en lo social también, ya que en muchos de estos casos, para lograr la construcción de estas obras fue necesario realizar procesos de expropiación de suelo, los cuales fueron resistidos por los afectados y la comunidad en general, transformándose rápidamente en unos factores de presión política de difícil manejo. LA RECONSTRUCCIÓN INCLUYÓ MEDIDAS DE MITIGACIÓN, COMO DEFENSAS COSTERAS, LOMAJES Y BOSQUES DE MITIGACIÓN, EMPLAZADOS EN LA PRIMERA LÍNEA DE IMPACTO DE UN POSIBLE NUEVO MAREMOTO.

Ficha N°3: REHABILITACIÓN DE CENTROS URBANOS AFECTADOS POR EL TSUNAMI 2010 EN LA COMUNA DE PELLUHUE, CHILE

Igualt, F., Breuer, W., Winckler, P. & Contreras-López, M. (2017)

INTRODUCCIÓN

La Comuna de Pelluhue fue una de las más afectadas durante el terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010 en Chile central, registrando 47 fallecidos, el mayor número de muertes per-cápita del país. Este estudio se orienta a analizar la resiliencia de los centros urbanos de la comuna, desde sus principales instancias: preparación, resistencia, recuperación y adaptación. Los daños generados por el tsunami se estudian mediante un levantamiento in-situ, complementado con levantamientos efectuados en 2013 y 2015, consulta de percepción de seguridad y un análisis del impacto de los instrumentos de planificación territorial en la rehabilitación de los centros urbanos. De estos estudios se concluye que la comuna experimentó una rápida recuperación de infraestructura entre 2010 y 2012. Las modificaciones incorporadas en la ordenanza del Plan Regulador Comunal a finales de 2012 promovieron el uso de una nueva tipología estructural adaptada al riesgo de tsunami en la Zona Turística de Borde Costero (ZTBC-1). El uso de marcos estructurales de madera y hormigón en el primer piso, se adoptó en respuesta al bajo coeficiente de ocupación de suelo sugerido en la ordenanza del Plan Regulador Comunal para dicha zona, sin necesariamente cumplir con criterios de diseño estructural. En otras zonas ubicadas en el área inundada, no obstante, se reconstruyó sin adoptar criterios de adaptación. Aun cuando se implementó una consulta, que no tiene la representación adecuada de toda la población, el sondeo indica que el plan de emergencia implementado por ONEMI, por su parte, generó una mejor percepción de seguridad en las zonas de riesgo por parte de los residentes, pero los visitantes desconocen las medidas de evacuación vigentes. Las modificaciones incorporadas en la ordenanza del Plan Regulador Comunal a finales de 2012 promovieron el uso de una nueva tipología estructural adaptada al riesgo de tsunami en la Zona Turística de Borde Costero (ZTBC-1). El uso de marcos estructurales de madera y hormigón en el primer piso, se adoptó en respuesta al bajo coeficiente de ocupación de suelo sugerido en la ordenanza del Plan Regulador Comunal para dicha zona, sin necesariamente cumplir con criterios de diseño estructural.

PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN

Tras la emergencia, el Gobierno de Chile en colaboración con instituciones educativas y del ámbito privado, elaboraron una serie de planes de reconstrucción para las localidades más afectadas. En el caso de Pelluhue, un equipo multidisciplinario compuesto por instituciones del ámbito académico y profesional elaboró el Plan de Reconstrucción Sustentable (PRES), cuyo objetivo fue guiar el proceso de reconstrucción de la comuna. Este plan comenzó a ejecutarse mediante un conjunto de proyectos enfocados principalmente en la reconstrucción de viviendas. Sin embargo, diversos problemas relacionados con su gestión e implementación provocaron que el plan fuera menos efectivo que en otras comunas afectadas (Moris & Walker, 2014). Se entiende como resiliencia la capacidad de la infraestructura urbana para mantener las funciones básicas y re-estructurarse luego de un evento destructivo (Godschalk, 2003; Jha et al., 2013). Rosati et al. (2015) proponen la existencia de un ciclo de resiliencia, que se compone de cuatro instancias: preparación, resistencia, recuperación y adaptación. Esta última resulta de particular importancia pues define la capacidad de los componentes de un sistema para construir resiliencia para obtener una mejor respuesta ante futuras perturbaciones (Walker et al., 2004; Rosati et al., 2015). En el contexto de este estudio, se concibe a la adaptación como la capacidad de los habitantes de un asentamiento para reinterpretar el territorio y la infraestructura urbana luego de ser afectados por un tsunami destructivo. La adaptación está subordinada a la capacidad de respuesta de la comunidad local, existiendo diversas variables a través de las cuales se ve ejemplificada, tales como el trazado urbano, las tipologías estructurales, y la cualidad y calidad de los materiales o materialidad. EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN DE LA COMUNA DE PELLUHUE SE REALIZÓ MEDIANTE UN PLAN DE RECONSTRUCCIÓN SUSTENTABLE (PRES) QUE FUE ELABORADO POR UN EQUIPO MULTIDISCIPLINAR. EN ESTE PROCESO SE REALIZARON MODIFICACIONES EN LA ORDENANZA DEL PLAN REGULADOR COMUNAL, INCORPORANDO MEDIDAS DE ADAPTACIÓN QUE LES PERMITE ESTAR MEJOR PREPARADOS PARA UN FUTURO EVENTO DE INUNDACIÓN.

RESULTADOS DEL ESTUDIO

CURANIPE

Se constató la reconstrucción de edificios administrativos y cívicos de la comuna en el mismo emplazamiento previo al tsunami y sin medidas de adaptación de infraestructura, a pesar de haber sido severamente afectados por la inundación. El sector residencial ha mostrado una recuperación paulatina, donde la norma urbanística impuesta por la ordenanza para las Zona Turística de Borde Costero (ZTBC-1) no ha sido respetada en todas la nuevas construcciones.

PELLUHUE

En los levantamientos de 2013 y 2015 se advirtió la reconstrucción de edificios institucionales en la zona de inundación, entre los que destacan el liceo, el internado, el jardín infantil y el edificio de bomberos. A pesar de haber sido reconstruidas en gran parte con hormigón armado, estas edificaciones siguen siendo vulnerables debido a la mala calidad de suelos, el emplazamiento próximo al mar y la carencia de obras de mitigación ante futuros tsunami. Hasta antes del tsunami 2010, la zona urbana de Pelluhue se extendía hasta la barrera de dunas sobre la cual se emplaza la costanera, siendo el área ocupada por una alta densidad de edificaciones residenciales. La zonificación de suelos incorporada en el nuevo Plan Regulador definió a esta área como Zona de Área Verde (ZAV), por lo que las edificaciones residenciales que desaparecieron el año 2010, no pudieron ser reconstruidas en el mismo lugar.

MARISCADERO

Al igual que en Pelluhue, la franja ubicada entre la línea costera y la nueva zona turística de borde costero se designó como área verde. En la ZTBC-1 se aplicaron restricciones de constructibilidad y ocupación, las que promovieron el uso de hormigón armado y madera para el marco estructural del primer piso, sobre el que se construye en madera. A pesar de estas restricciones, en algunos sectores se sigue construyendo viviendas informales de material liviano sin una estructura adecuada.

REVISIÓN DE INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN, RECONSTRUCCIÓN Y EMERGENCIA

PLAN REGULADOR COMUNAL DE PELLUHUE

El PRC es un instrumento de planificación territorial que está regido por la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, y por el Plan Regulador Intercomunal de Cauquenes-Chanco-Pelluhue. El PRC define el marco reglamentario que rige sobre edificaciones, divisiones, vialidad, densidades y límites urbanos, a objeto de regular el proceso de desarrollo físico y funcional de la comuna (Municipalidad de Pelluhue, 2012). Un componente fundamental del PRC es la ordenanza que establece la zonificación de la comuna, que sobre la base de criterios de riesgo, establece las áreas restringidas al desarrollo urbano. Sobre la zonificación se entrega una serie de normas específicas determinadas en la ordenanza, que regulan las edificaciones emplazadas en una determinada zona. El 5 de diciembre de 2012 se aprobó la nueva ordenanza para el PRC, que propone una nueva zonificación urbana considerando riesgos naturales como inundación, avalanchas, rodados, aluviones y erosión. Esta nueva zonificación fija restricciones especiales para aquellas zonas ubicadas dentro del área de inundación provocada por el tsunami de 2010. La ordenanza entrega una serie de restricciones y recomendaciones cuyo objetivo es regular las actividades y fijar requerimientos estructurales para edificaciones expuestas a la amenaza de tsunami. En concreto, la zonificación regula la subdivisión predial, los coeficientes de ocupación y constructibilidad, altura máxima de edificación, el agrupamiento y antejardín mínimo.

Tabla con normas urbanísticas de subdivisión y edificación para las zonas urbanas

En la nueva zonificación para áreas afectadas por el tsunami de 2010, destacan la Zona Turística de Borde Costero (ZTBC-1), Zonas de Áreas Verdes (ZAV), Zona Mixta (ZU-1), Zona Centro (ZC) y Zona Mixta Residencial (ZU-2). En la Tabla se observa que para aquellas zonas destinadas a uso residencial emplazadas dentro de la línea de inundación (ZTBC-1), las normas urbanísticas de subdivisión y edificación permiten un bajo coeficiente de ocupación de suelo. Esta restricción ha promovido el uso de estructuras con un primer piso tipo marco con un bajo coeficiente de ocupación, sobre la cual se levantan las viviendas. Sin embargo, la ordenanza no declara materialidad o requerimientos estructurales mínimos para estas estructuras. En las ZAV, próximas a la línea costera o cauces de ríos, se prohibió el uso para fines residenciales por lo que no hay nuevas tipologías. Se aprecia que más allá de los conflictos que la nueva zonificación ha traído a la comuna, existe un impacto positivo en el repoblamiento costero. Esto se refleja en las nuevas tipologías utilizadas en la ZTBC1, que permiten el flujo del agua a través de la estructura, oponiendo una menor resistencia que una vivienda convencional. Lo conflictos puntuales, en contraste, radican en aquellas viviendas que se emplazaban en lo que actualmente son ZAV, y que como consecuencia de las nuevas restricciones debieron adquirir terrenos en zonas habitables para emplazar sus viviendas.

PLAN DE RECONSTRUCCIÓN SUSTENTABLE PARA LA COMUNA DE PELLUHUE (PRES)

El documento plantea estrategias de planificación urbana dirigidas a una reinterpretación de las zonas urbanas de borde costero afectadas por la inundación del tsunami, mediante la creación de zonas de riesgo de tsunami. El plan se ejecutó mediante una serie de proyectos simultáneos en Curanipe y Pelluhue, los cuales estuvieron mayoritariamente enfocados en la reconstrucción de viviendas para quienes resultaron más afectados. Los proyectos proponían el uso de los elementos naturales del paisaje, como las dunas costeras y bosques para construir barreras de mitigación, con bajo impacto paisajístico y bajos costos de inversión. Sin embargo, los proyectos propuestos en el PRES han experimentado problemas de implementación (Moris & Walker, 2014), por lo que su impacto en el desarrollo urbano es imperceptible.

PLAN DE PROTECCIÓN CIVIL ANTE TSUNAMI

La Oficina Nacional de Emergencia del Gobierno de Chile elaboró estos planes en los que se definieron las vías de evacuación y las zonas seguras para cada localidad (ONEMI, 2013). Desde entonces, se emplea señalética con estándares internacionales para identificar el área y vías de evacuación, zonas seguras y puntos de encuentro. La práctica regular de simulacros de evacuación por tsunami ha contribuido también a optimizar los tiempos de evacuación hacia zonas seguras. No obstante, el grado de conocimiento del plan de protección civil es bajo entre los visitantes y turistas, siendo el grupo con más víctimas en la comuna. EN CUANTO A LOS ELEMENTOS DE PLANIFICACIÓN, CABE MENCIONAR QUE LAS MODIFICACIONES DEL PLAN REGULADOR DE LA COMUNA DE PELLUHUE, HAN PERMITIDO REPOBLAR EL SECTOR COSTERO DE MANERA MÁS SEGURA. LAS VIVIENDAS HAN MODIFICADO SU ESTRUCTURA PERMITIENDO QUE EL AGUA FLUYA POR LA PLANTA BAJA, ENTRE SUS PILARES, DESPLAZANDO LAS HABITACIONES HACIA UN SEGUNDO NIVEL. ADEMÁS SE ESTABLECIERON SECTORES DESTINADOS A ÁREAS VERDES, Y LAS FAMILIAS FUERON TRASLADADAS HACIA OTROS SECTORES MÁS SEGUROS. LOS ELEMENTOS DE RECONSTRUCCIÓN O PLANES DE RECONSTRUCCIÓN SUSTENTABLE (PRES) SE ENFOCARON PRINCIPALMENTE EN LA RECONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS, ABORDANDO PROPUESTAS DE MITIGACIÓN MEDIANTE LA UTILIZACIÓN DE ELEMENTOS NATURALES COMO DUNAS COSTERAS Y BOSQUES. LAMENTABLEMENTE ESTAS PROPUESTAS NO SE LLEVARON A CABO EN PLENITUD. LOS PLANES DE EMERGENCIA SON ESTABLECIDOS POR LA ONEMI, QUIEN DEFINE LAS VÍAS DE EVACUACIÓN Y LAS ZONAS SEGURAS PARA CADA LOCALIDAD. SE HAN REALIZADO SIMULACROS DE EVACUACIÓN, PERO SE ESTIMA QUE ES NECESARIO REFORZAR LA INFORMACIÓN A LOS VISITANTES.

Ficha n°4: PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y MITIGACIÓN DE IMPACTO DE TSUNAMI EN CHILE DESPUÉS DEL 27 FEBRERO 2010

Herrmann, M. (2016).

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN CHILE A ESCALA NACIONAL FRENTE A LA AMENAZA DE TSUNAMI

Antes de la catástrofe del 27 Febrero 2010 las normativas y los instrumentos de planificación territorial en Chile no incluían regulaciones o recomendaciones para mitigar los efectos de tsunamis, pese a que el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (SHOA) había estado haciendo desde 1997 Cartas de Inundación por Tsunami (CITSU). Recién como respuesta al tsunami del 27F, se observa en Chile un impulso incipiente por generar políticas públicas urbanas a escala nacional que reduzcan el daño ocasionado por los maremotos y comienzan a proponerse algunas normativas y recomendaciones para mitigar sus efectos. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) desarrolla el año 2013 una norma técnica sobre Diseño Estructural para Edificaciones en Zonas Inundables por Tsunami (NTM 007 2013). Esta norma técnica establece que edificaciones no residenciales deben tener estructuras tsunami-resistentes, y que edificaciones residenciales deben construirse sobre estructuras de soporte o sobre un relleno protegido, de tal forma que la zona de habitación se ubique sobre la cota de inundación. Cabe señalar que esta norma técnica se refiere al documento estadounidense Guidelines for Design of Structures for Vertical Evacuation from Tsunamis (2008) de FEMA (Federal Emergency Management Agency de EEUU) y considera expresamente como referencia a la Ordenanza de Construcciones Oficial de Honolulu 2002-2010 (Revised Ordinances Honolulu). No obstante, expertos en Hawai -como la Directora del International Tsunami Information Center-, señalan que la Ordenanza de Honolulu está obsoleta y que en Estados Unidos se están desarrollando actualmente normas de diseño de edificación tsunami resistente (ASCE 7 Standard), por lo cual la norma técnica chilena en desarrollo estaría tomando como referente un documento obsoleto. Cabe destacar, que el año 2011 se incluyen por primera vez en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones las zonas de inundación por tsunami como áreas de riesgo (D.S. N°9, modificación OGUC). En las áreas de riesgo se limita determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales, que “requieran para su utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos” (OGUC, Artículo N°2.1.17). Con el objetivo de permitir a los gobiernos locales incorporar las zonas de riesgo a sus planes reguladores comunales de forma más rápida, el gobierno chileno desarrolló un procedimiento para aprobar modificaciones de los Planes Reguladores Comunales mediante la ley de Sismos y Catástrofes (Ley N° 16.282, Art. 27), reduciendo el procedimiento de 7 años a 2 años e incluso 6 meses (MINVU, 2012). De acuerdo a esta ley de catástrofes las modificaciones de planes reguladores comunales solamente deberán ser aprobadas por los Consejos Comunales, enviadas al MINVU que cuenta para su pronunciamiento con un plazo de 90 días, y firmadas mediante un decreto supremo. En total 31 municipalidades postularon a modificaciones de los Planes Reguladores Comunales mediante la Ley de Sismos y Catástrofes, de las cuales 12 fueron aprobadas. Cabe señalar que mediante este procedimiento la participación ciudadana y los estudios de impacto ambiental no son requeridos. Asimismo, las modificaciones de los planes reguladores deben contar obligatoriamente con la aprobación de un especialista antisísmico, pero sólo opcionalmente con un estudio de riesgo. Esto resulta cuestionable, dado que se requiere de estudios de riesgo para poder definir zonas de riesgo y es deseable la participación de la ciudadanía en la elaboración de medidas de mitigación de impacto de desastres naturales

MITIGACIÓN DE IMPACTO DE TSUNAMI EN CHILE A ESCALA LOCAL A TRAVÉS DE LOS PRES

En el contexto de un marco regulatorio nacional débil para mitigar los impactos por tsunami:¿Cuál ha sido la respuesta de la planificación territorial en Chile a escala local para reducir la vulnerabilidad frente a los maremotos? En Chile, tras la catástrofe del 27F, los principales instrumentos de planificación urbana de reconstrucción han sido los subsidios habitacionales y los planes de reconstrucción (PRES, PRE y PRU). Los planes de reconstrucción territorial en Chile constituyen planes maestros de carácter no vinculante con una cartera de proyectos, que han sido elaborados por municipalidades, el MINVU, universidades y consultoras urbanas y cofinanciados por empresas privadas. Se observa que en la Octava Región del Bío-Bío la elaboración de planes de reconstrucción fue financiada por el sector público, mientras que en la Séptima Región del Maule fue financiada por el sector público en conjunto con el sector privado. Los PRES establecen un marco de diseño urbano, definiendo para cada localidad su estructura urbana, uso de suelo, sistema de transporte y espacios públicos, infraestructura y área de crecimiento y expansión urbana. Asimismo, muchos planes de reconstrucción incluyen políticas públicas y proyectos que reducen el impacto de tsunami y otros desastres naturales como remoción en masa e inundación de río. Durante el año 2010 se elaboraron en Chile en total 137 planes de reconstrucción: 25 Planes de Reconstrucción del Borde Costero (PRES), 2 Planes de Reconstrucción Interiores para las ciudades de Talca y Curicó (PRE) y 110 Planes de Regeneración Urbana (PRU) para pequeñas y medianas localidades costeras e interiores (MINVU, 2012). Actualmente todas las localidades en la Región del Maule y la Región del Bío-Bío cuentan hoy con planos de inundación por tsunami. Es importante señalar que las cartas de inundación por tsunami en Chile están siendo elaboradas no solamente por el SHOA, sino también por las universidades y consultoras privadas sin un método estandarizado, lo que ha generado diferentes estimaciones en algunas localidades. No obstante, ¿Cuáles han sido las medidas de mitigación de tsunami propuestas en los distintos planes de reconstrucción? ¿Se han establecido áreas de riesgo por tsunami, restricciones de uso en zonas de riesgo, estrategias de relocalización, infraestructura de mitigación, normativas urbanísticas tsunami resistente y/o estrategias de alerta y evacuación? Se observa en primer lugar que todos los PRES definen rutas de evacuación a partir de la vialidad existente. Más aún, el PRES de Pelluhue propone vías peatonales hacia zonas seguras y el PRES de Constitución establece que las vías de evacuación deben tener vereda y calle al mismo nivel, soterramiento de redes eléctricas e iluminación fotovoltaica. Cabe destacar, que en Chile la topografía costera facilita la evacuación, ya que en muchos casos las playas cuentan con cerros aledaños o cercanos. Sin embargo, muchas rutas de evacuación cruzan hoy terrenos privados enrejados, que no son públicamente accesibles, lo que podría generar un grave problema durante una emergencia de tsunami. Asimismo, ningún PRES en la Región del Maule y Región del Bío-Bío sugiere en caso de tsunami la evacuación vertical hacia la edificación en altura. Resalta también que casi todos los PRES (88%) de la Región del Maule y Región del Bío-Bío proponen infraestructura de mitigación “anti-tsunami”, específicamente muros de mitigación, parques de mitigación, bosques de mitigación y/o dunas de mitigación. Un ejemplo es el caso de Constitución, donde se proyecta un parque de mitigación de 35 hectáreas con un costo estimado de 20.000 millones de pesos chilenos; otro ejemplo es Dichato con un bosque de mitigación de 2 hectáreas y de un costo estimado de 550 millones de pesos chilenos. Sin embargo, los anchos de ambos parques son insuficientes para reducir efectivamente la energía de un futuro tsunami, dado que un bosque de mitigación debe tener un ancho mínimo de 50 metros (Forbes and Broadhead, 2007: p.10; Tanaka et al., 2007: p.35). Asimismo, destaca que la mitad (54%) de los PRES propone normativas urbanísticas tsunami resistente en zonas de inundación por tsunami. Estas normativas establecen, por ejemplo, que las viviendas en zona de riesgo de tsunami deben tener fundaciones con primeros pisos de albañilería o hormigón armado (Talcahunao y Constitución) o ser “vivienda anti-tsunami palafítica” (Región del Bío-Bío). Sin embargo, dado que no existen normas técnicas y estándares tsunami-resistentes a escala nacional, las normativas propuestas a escala local varían significativamente entre las distintas localidades y no están fundadas en estudios técnicos. En conclusión, se muestra que en las localidades costeras de la Región del Maule y del Bío-Bío la mitigación de impacto de tsunami post 27F se ha centrado en la infraestructura anti-tsunami (88% de los PRES), las estrategias de evacuación (100% de los PRES) y la normativa urbanística tsunami resistente (54% de los PRES). En cambio, otros instrumentos de planificación como son la zonificación de riesgo – restringiendo, por ejemplo infraestructura clave en zonas de inundación por tsunami (colegios, hospitales, etc.)– o la relocalización de la vivienda se han propuesto solamente en unos pocos PRES. Si bien todos los planes de reconstrucción –exceptuando Duao/ Iloca/ La Pesca– definen sus áreas de riesgo por tsunami basadas en los recientes planos de inundación por tsunami, la regulación y planificación de estas áreas varía significativamente entre las distintas localidades, lo cual nuevamente se explica por la falta de normas y estándares a escala nacional. La mayoría de las ciudades, incluyendo Talcahuano con más de 160.000 habitantes, sólo usa las áreas de riesgo por tsunami como base para el diseño de estrategias de evacuación por tsunami. De hecho, únicamente 4 de los 24 PRES (17%) restringen equipamiento clave y uso residencial en las zonas de inundación por tsunami (Constitución, Pelluhue, Curanipe y Llico). Asimismo, sólo un tercio de los PRES de la Región del Maule y Bío Bío considera la relocalización de equipamiento clave y vivienda destruida por el maremoto desde zonas de riesgo hacia zonas seguras. En este contexto, es importante señalar, que en muchos casos la población no está dispuesta a ser relocalizada, resultando en litigios y dificultades con los títulos de dominio. Otro problema es que generalmente la relocalización es propuesta hacia zonas periféricas distantes, muy alejadas de los centros y las actividades económicas como son la pesca, el comercio y turismo. Según la ONEMI (2001) una adecuada gestión frente a tsunamis debe insertarse en una planificación integral de protección civil comunal a cargo del Comité Local de Protección Civil, presidido por el Alcalde, coordinado por el Director de Protección Civil o Emergencia, e integrado por los organismos de la comuna y los representantes de la ciudadanía. En cuanto a la representación de la ciudadanía, se observa que todos los PRES declaran que la participación ciudadana constituye uno de los elementos más relevantes del proceso de reconstrucción. Así, los PRES fueron difundidos a través de diarios, internet, folletos informativos, posters y charlas informativas, destacándose el caso de Pelluhue con sus “caravanas informativas” y “mesas territoriales”. También hubo instancias de participación consultiva como encuestas en terreno, talleres o foros participativos, así como asambleas. Ahora, si bien los PRES contemplaron en su elaboración una participación ciudadana de modalidad informativa y consultiva, el proceso careció de una modalidad gestionaría, es decir, una efectiva participación de los líderes comunitarios y la comunidad en la toma de decisiones de políticas públicas. La ciudadanía fue informada y consultada, pero no se observa un proceso de negociación y toma de decisión en conjunto entre funcionarios públicos y la ciudadanía en la elaboración de los PRES. Asimismo, cabe destacar, que se han registrado casos de resistencia ciudadana frente a algunas medidas de mitigación de impacto de tsunami, como en el caso del Parque de Mitigación de Constitución. Con el objetivo de generar un parque de mitigación, se han expropiado 115 viviendas para ser relocalizadas desde la zona de riesgo de tsunami hacia zonas seguras, lo que alrededor de un 30% de los propietarios está apelando en Corte. El costo del parque de mitigación incluyendo las expropiaciones y el diseño es de alrededor de 20.000 millones de pesos, financiado principalmente mediante fondos públicos. Cabe señalar, que el parque cubre sólo una pequeña parte del área de inundación por tsunami de Constitución, y que tiene un ancho insuficiente para mitigar el impacto de un maremoto de gran magnitud.

CONCLUSIONES

La elaboración de medidas de mitigación de impacto de tsunami en los recientes planes locales de reconstrucción se está realizando en un marco regulatorio nacional débil, dado que la única normativa relevante desarrollada en Chile a escala nacional tras la catástrofe del 27F es la modificación de la OGUC en el año 2011, que incluye por primera vez las zonas de inundación por tsunami como áreas de riesgo (D.S. N°9, modificación OGUC). Sin embargo, la OGUC no establece parámetros para la ocupación y el manejo de zonas de riesgo por tsunami: no establece normas o estándares para guiar a los municipios en la planificación de zonas de riesgo por tsunami, ni restringe o prohíbe usos en éstas. Como consecuencia, y debido a la falta de regulación a escala nacional, las medidas de mitigación de impacto de tsunami difieren altamente entre los distintos PRES. Así, a escala local se proponen, a través de los distintos PRES, medidas de mitigación de efectos de tsunami de carácter no vinculante, enfocadas principalmente en soluciones ingenieriles “anti-tsunámicas”. Otros instrumentos de planificación como son la zonificación de riesgo –restringiendo, por ejemplo infraestructura clave en zonas de inundación por tsunami (colegios, hospitales, etc.)– o la relocalización de vivienda se han propuesto solamente en unos pocos PRES, sin instrumentos adecuados para su implementación y sin una participación ciudadana activa. Cabe destacar, que las zonas de riesgo deben regularse a través de instrumentos vinculantes. Esto resulta fundamental, dado que en la definición de los usos de suelo costero participan numerosos actores con distintos intereses. Así, la única forma de asegurar el cumplimiento de las regulaciones establecidas para resguardar las áreas de riesgo es que las normativas sean de carácter obligatorio y vinculante. Al definirse para el manejo de zonas de riesgo recomendaciones de carácter no vinculante, éstas se convierten en meras “buenas intenciones”, que no son implementadas y respetadas por los distintos actores, no lográndose así el objetivo de mejorar la resiliencia comunitaria costera. En conclusión, se requiere en Chile–tanto a escala nacional como local– de un marco regulatorio claro y vinculante que establezca objetivos generales así como usos permisibles y prohibidos para zonas de inundación por tsunami, para así poder reducir el riesgo y la vulnerabilidad de nuestros asentamientos costeros. La planificación territorial en Chile no ha considerado suficientemente la amenaza de tsunami, pese a que Chile es un país muy expuesto a maremotos. Pareciera que en el caso de los tsunamis resultara particularmente problemática la elaboración e implementación de políticas públicas. Esto obedece por un lado a que la zona costera es un área de múltiples usos y fuertes conflictos ambientales y territoriales, donde es difícil consensuar normativas y regulaciones y donde además existe una fuerte presión por un desarrollo inmobiliario y turístico cerca de la línea de playa en las zonas de mayor riesgo (Eisner, 2005: pp.155). Otra razón por la cual resulta dificultosa la implementación de políticas públicas, es que los tsunamis destructivos ocurren en un mismo lugar cada 50 a 100 años, recurrencia menor que la de otros desastres naturales como son, por ejemplo, terremotos e inundaciones fluviales. Así, el mayor tiempo de retorno de tsunamis deriva en una menor conciencia política y colectiva acerca de la urgente necesidad de generar políticas públicas que reduzcan nuestra vulnerabilidad frente a los tsunami, que si bien ocurren con menor frecuencia que otros desastres naturales, son extremadamente destructivos y constituyen una amenaza para nuestras zonas costeras. La experiencia del 27F debe convertirse en aprendizaje social y políticas públicas, dado que sino sólo se transforma en “relatos efímeros, que no sólo son olvidados con prontitud, sino que además contribuyen a la adopción de decisiones improvisadas que terminan aumentando la vulnerabilidad ante eventos futuros” (Romero, 2012)

Ficha n°5: BORDE COSTERO RESILIENTE: APRENDIZAJE POST-27F PARA EL NORTE GRANDE DE CHILE

Intveen, H. (2016)

INTRODUCCIÓN

Con posterioridad al terremoto y tsunami de 2010 en Chile, se ha evidenciado que los espacios residuales que el crecimiento urbano no planificado de las ciudades ha dejado en el paisaje costero, se han transformado en la primera línea de defensa contra los eventos naturales catastróficos, al tener una relación directa con las unidades de paisaje donde se produce la mayor destrucción. El proceso de reconstrucción, posterior al desastre, ha permitido incorporar nuevos conceptos a la planificación del paisaje costero, lo que ha generado una experiencia y un caudal de conocimiento que permiten extraer principios de diseño urbano que pueden replicarse en otras geografías vulnerables, como el caso del Norte Grande en Chile. La investigación plantea una sistematización de principios generales de ordenamiento espacial para espacios costeros en el contexto de paisaje nortino, de una manera que permita no solo la resistencia al evento, sino su eficiente reconstrucción y rápida adaptación a circunstancias adversas.

LAS BARRERAS NATURALES COMO SOLUCIÓN RESILIENTE PARA EL BORDE COSTERO

La aproximación que se tuvo en el caso del proceso de reconstrucción en Chile en orden a crear una “barrera natural” o zona de mitigación, nace de la aproximación a la experiencia internacional adaptada a la singular realidad local. Hay que tener en cuenta que en el caso de Chile, se trata de un país que posee una intensa –y extensa- actividad volcánica con 2000 volcanes, 500 de ellos activos, cuya área de influencia abarca al menos el 30% de la geografía nacional. Adicionalmente, se trata de uno de los países con mayor actividad sísmica en el mundo, con un promedio de 200 temblores diarios y el registro de al menos un terremoto superior a 8º Richter en los últimos cinco siglos, incluyendo el más grande de la historia documentada (1960, Valdivia). Como reconoce la jefa de la División de Desarrollo Urbano (DDU) del Ministerio de Vivienda, “Ante este difícil panorama, la alternativa que usualmente se plantea de ‘no construir en zonas de riesgo’ pierde todo sustento”. (Giménez, en MINVU, 2013, p.14). La experiencia de Japón, que es uno de los países que más ha avanzado en relación a la protección del borde costero, ha privilegiado los bosques mono funcionales (sin otros usos), basados en una tradición en el desarrollo de barreras vegetales que tiene características ancestrales, remontándose más de cuatro siglos, que han generado zonas de protección que varían de los 200 a 400 metros. Su establecimiento se orientó originalmente a contener tormentas de arena, vientos salinos, marejadas y tsunamis, usando preferentemente pino negro japonés. En ciertas zonas de Japón, la gente se ha acostumbrado a este tipo de paisaje, llamado “hakusaseisyou”, que significa “hermosa costa con pinos y playas arenosas” (Shaw et. al., 2012, p. 3). Asimismo, demostró -en el sentido contrario que sobre cierta envergadura, no existe medida de mitigación que sea 100% segura. Se han documentado casos esperanzadores en tsunamis bajo los 9 metros en los cuales la barrera vegetal logró retardar el impacto del tsunami y protegió numerosos hogares mediante la captura de escombros y trozos de barcos. Por ejemplo, en la ciudad de Hachinoe en la prefectura de Aomori, el bosque logró capturar al menos 20 barcos que fueron transportados por una ola que alcanzó los 6 metros y evitó que se estrellaran contra las viviendas. Las viviendas, eso sí, fueron inundadas por 3 metros de agua, pero mantuvieron su integridad como tales. Resumiendo la experiencia de Japón, la instauración de estas barreras se ha validado como política en el borde costero, pero han entendido asimismo que es necesario complementarlas con obras civiles que mejoren su eficiencia y permitan su continuidad en el tiempo. En ese mismo sentido, el gobierno de la prefectura de Miyagi recomienda al menos 3 criterios. Primero, coordinarse con otras acciones en el territorio, como diques y obras de manejo de escombros. Segundo, seleccionar y complementar con especies que se adapten a las condiciones locales y que colaboren en la biodiversidad. Tercero, colaborar con ONG, voluntarios y sector privado para apoyar la sostenibilidad en términos de mantenimiento. Como se puede apreciar, en el caso japonés, desde sus inicios, estas barreras vegetales fueron entendidas como una “infraestructura” antes que un espacio público. A comienzos del proceso de reconstrucción en Chile, uno de los criterios principales que se planteó para el borde costero fue aplicar la resistencia natural que se había logrado observar en algunas experiencias exitosas de la zona asiática. Eso sí, con algunas modificaciones, ya que una de las características más llamativas del proceso chileno de reconstrucción guarda relación precisamente que – a diferencia de la tendencia japonesa- con el hecho de que se realizó a través del espacio público, que en este caso se planteó como objetivo adicional la resiliencia. El Estado chileno abordó el proceso de reconstrucción con un “Plan de Acción” que en el ámbito urbano tuvo tres objetivos principales para la zona de catástrofe: Primero, definir una zonificación adecuada de las piezas urbanas costeras; diferenciando áreas de riesgo con usos restringidos, áreas con usos condicionados y áreas excluidas de riesgo. Segundo, Asegurar vías de evacuación y establecer zonas seguras. Tercero, planificar la localización del equipamiento crítico. Como complemento a esta zonificación, se planificaron “barreras vegetales” en el borde costero, aunque con algunas limitaciones que los mismos estudios fueron configurando. Por ejemplo, estas barreras deben tener un ancho no menor a 20m de masa vegetal con una distancia de 1,6 metros entre árboles (1600 o más especies por hectárea), y un diámetro de tronco mayor a 13cm (Tanaka, 2010). Adicionalmente, estos mismos estudios admiten que con profundidades de inundación superiores a los 5m., la efectividad de estos cinturones verdes decrece y, en el caso de que los cinturones sean demasiado angostos (menos de 3m, es decir, dos corridas de árboles) incluso se transforman en un riesgo adicional debido a que el mismo desprendimiento de árboles genera una destrucción adicional.

RESULTADOS Y APRENDIZAJES

Hablar de un “bosque urbano” parece ser un auténtico contrasentido. De hecho, en el proceso de reconstrucción del borde costero post 27F, la mayor parte de los parques que fueron concebidos originalmente como “bosques de mitigación” terminaron siendo auténticos parques, y es difícil que se logren las densidades inicialmente diseñadas (1600 especies por hectárea) para estos paños, pese a la voluntad de las autoridades y diseñadores. Esto es aún más crítico en los casos para los cuales se proyectaron bosques cerrados (incluso enrejados) aledaños a sectores habitados. Ahora, todo este esfuerzo de diseño –y política pública- no pasaría de ser una singularidad si el conocimiento no es aplicable a otras latitudes, de tal forma que aparece como válida y sustancial la pregunta que origina esta línea de estudio: ¿Qué sucede si cambiamos el paisaje? Primeramente, en un sentido racional abstracto, hay aspectos transversales a cualquier geografía y que parten desde la formulación misma de un proyecto urbano, como incorporar el concepto de equidad territorial, ya que las metodologías actuales tienden a privilegiar desmedidamente las zonas con alta densidad poblacional. Luego, debe existir una línea conductora entre formulación, diseño e implementación de estos proyectos, para evitar que cada una de estas etapas sean compartimentos estancos, con protagonistas distintos. Para esto deben implementarse instancias formales permanentes de coordinación entre las distintas entidades y disciplinas que tienen tuición sobre el territorio, y que no solamente involucren al sector estatal, sino también al sector privado y la comunidad organizada. Esta integración es necesaria para lograr grados de flexibilidad en los espacios tanto públicos como privados del borde costero, en la perspectiva de lograr adaptabilidad para situaciones críticas (que permitan su uso o permiso de paso, por ejemplo). Ahora, justamente en relación con esta flexibilidad, resulta necesario cuidar la formalidad institucional de estos paisajes urbanos, resguardando una figura legal que ampare su creación e implementación (Plan maestro, seccional, etc.). Es mucho más eficiente incorporarlos a la planificación que luego tener que recurrir a normativas de excepción, especialmente si el objetivo es lograr un espacio costero que funcione como una secuencia gradual hacia el paisaje. Esta formalidad es funcional asimismo para generar continuidad política a través de instrumentos concretos. El establecimiento de bosques (o zonas) de protección es una labor que puede demorar décadas y debe sobrevivir múltiples administraciones. En un sentido físico-espacial, una estrategia válida en cualquier paisaje ha sido el manejo de los tiempos de desplazamiento y sus consecuencias en el espacio, lo que ha generado una medida específica para estructurar los recorridos, dimensionar las áreas y plantear puntos de desahogo y conexión eficiente con las zonas seguras. En el caso específico de los tsunamis y marejadas, lo único que funciona 100% es la distancia, de tal forma que la primera prioridad es proveer de una red de espacios que permita lograr una distancia segura en caso de emergencia. En todo contexto es necesaria la complementación con el resto de las piezas urbanas, de tal forma que en conjunto presenten un grado de resistencia (ninguna pieza funciona por sí sola). Siempre la vegetación debe jugar un lugar relevante, ya que los cinturones vegetales poseen un rol concreto, reducen la energía hidrodinámica, retrasan la llegada del oleaje y protegen las zonas habitadas a través de la captura de escombros y elementos contundentes. Además, las soluciones “blandas” o naturales deben privilegiarse debido a su sinergia, ya que los cinturones vegetales poseen beneficios complementarios para las comunidades costeras, como la protección contra tormentas, aire salino y tormentas de arena, y representan un espacio adecuado para la recreación y biodiversidad. Adicionalmente, ya se ha podido comprobar que las barreras vegetales pueden establecerse en casi cualquier entorno urbano, incluso en el desierto con base en una buena gestión de aguas grises. En un sentido existencial, el involucramiento de la comunidad (o su simpatía por la iniciativa) son claves para el éxito y la perduración de las barreras vegetales y para la consolidación de un bioshield. Es perfectamente posible el involucramiento de las organizaciones sociales locales en la medida que obtengan tanto beneficios inmediatos como mediatos. El proceso de plantación puede ser abordado por el Estado, pero la supervivencia de los bosques debería ser una tarea social conjunta, no solo por un tema económico, sino por el sentido de pertenencia del espacio. Eso sí, para una adecuada adopción por parte de la ciudadanía, la barrera vegetal debe poseer otras funciones además de la meramente mitigadora, de tal forma que ostente legitimidad como espacio público, no solo como una mera infraestructura. En Japón, los campesinos han usado el bambú para generar ingresos adicionales mediante artesanías. Este valor social agregado es fundamental para que las comunidades locales puedan jugar un rol en el mantenimiento a largo plazo de los cinturones vegetales. En ese mismo sentido, es fundamental generar una red de apoyo en la comunidad con actores claves, tanto de los gobiernos locales como de las organizaciones de la sociedad civil. La labor en los colegios, por ejemplo, es fundamental; se trata de uno de los medios más eficientes para lograr una política de comunicación pública acerca de los beneficios de las barreras vegetales. En definitiva, la participación de la comunidad debe configurarse como un involucramiento permanente, fomentado por autoridades y dirigentes sociales capacitados y comprometidos no solo con el espacio, sino con lo que este significa.

BIBLIOGRAFÍA

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Aporta una visión general de la situación actual de las ciudades costeras de chile, como les afecta el cambio climático, y que podemos esperar en el futuro

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Se debe considerar la variable “riesgo” en todas las futuras herramientas de planificación y gestión urbana. Cambios climáticos, análisis del 27F en la Región del Bío-Bío, reconstrucción, resiliencia, conceptos convergentes en la resiliencia urbana (lo estructural, la institucionalidad y el capital social)

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Se mencionan modificaciones al Plan Regulador Comunal (a fines del año 2012) promovieron el uso de una nueva tipología estructural adaptada al riesgo de tsunami en la Zona Turística de Borde Costero (ZTBC-1)

=====Intveen, H. (2016). Borde costero resiliente: aprendizaje post-27F para el norte grande de Chile. Procesos urbanos N°3, 24-37. Disponible en: C:/Users/mavatec2016/Downloads/Borde_costero_resiliente_aprendizaje_post-27F_para.pdf===== La investigación plantea una sistematización de principios generales de ordenamiento espacial para espacios costeros en el contexto de paisaje nortino

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Esta investigación analiza el rol de la planificación territorial en la mitigación de impacto de tsunami en Chile. Se analizan las normativas y recomendaciones de mitigación de impacto de tsunami desarrolladas en Chile a escala nacional y las medidas propuestas a escala local en los Planes de Reconstrucción del Borde Costero (PRES)

Martínez C., Moris R., Qüense J. (2016) Valoración de las áreas de riesgo por tsunami y potencial de evacuación: propuestas para la reducción de riesgo de desastres a escala local. Concurso Políticas Públicas, 243- 278. Consultado en: https://politicaspublicas.uc.cl/wp-content//uploads/2017/04/CAP.-8.pdf

Propuestas que contribuyen a perfeccionar los mecanismos mediante los cuales se abordan los estudios de base que se acompañan para el establecimiento de las áreas de riesgo en los planes reguladores y que configuran los planes de emergencia y evacuación y, particularmente, avanzar en la estandarización de metodologías para modelación de la amenaza de tsunami y del potencial de evacuación

Oficina del Plan de Reconstrucción del Borde Cortero de la Región del Bío- Bío (2010). Informe Final del Plan de Reconstrucción del Borde Cortero. Disponible en: file:///C:/Users/mavatec2016/Downloads/PRBC%20Penco.pdf

Es un Plan Maestro para la reconstrucción de Penco, define áreas de mitigación, espacios públicos asociados al borde mar, erradicación de población emplazada en zonas de alto riesgo y soluciones habitacionales que contemplan la amenaza de inundación por tsunami.

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Este artículo cita como un caso de estudio y gestión de recuperación pos desastre la localidad de Dichato, en la región del Bío-Bío, concluyendo en los planes, programas y acciones que han posibilitado cimentar las bases de una comunidad consciente de su exposición al riesgo, resiliente y con un mayor índice de calidad de vida.

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Análisis de la importancia del lugar y el capital social en la resiliencia comunitaria post desastre, realizado en la ciudad de San Pedro de la Paz, Concepción.

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Esta publicación presenta diferentes opciones para el desalojo vertical en caso de tsunami, incluye conceptos de diseño.

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